GLI ORIENTAMENTI DELLA POLITICA AGRARIA NELL’UNIONE EUROPEA PER IL QUINQUENNIO 2024-2029

Gli agricoltori europei di fronte al favorevole clima ed al nuovo contesto che si è creato dopo le proteste del 2024 

 

 

di ERMAGNO COMEGNA

 

 

Articolo uscito in origine sul sito: www.spigolatureagronomiche.it

Premessa 

A partire dalla metà del 2023 è iniziata una riflessione politica di alto livello all’interno dell’Unione europea per preparare le scelte strategiche da compiere durante il quinquennio di attività 2024-2029 delle tre istituzioni comunitarie (Commissione, Parlamento e Consiglio).

Come i più attenti osservatori ed analisti di questioni politiche hanno più volte evidenziato, è in atto una svolta per quanto riguarda l’approccio dell’Europa nei confronti dell’agricoltura. Ne consegue pertanto la necessità di discutere su quello che sta “bollendo nella pentola” in questa fase, perché condiziona le scelte di politica agraria di medio e lungo termine e quindi avrà un impatto sugli agricoltori e sui territori rurali.

È usuale che i mesi immediatamente precedenti e quelli appena successivi all’entrata in carica del nuovo collegio dei commissari siano di capitale importanza per interpretare gli umori e capire quali indirizzi politici saranno perseguiti nei prossimi anni. Pertanto è stata eseguita una ricognizione che ha preso in esame i più recenti documenti ufficiali del Consiglio e della Commissione ed ha isolato le parti riguardanti il settore agricolo e più specificamente il futuro della politica agricola comune (PAC).

In via preliminare è riportata una sezione dove si analizza l’impatto che le proteste agricole europee hanno avuto sulle istituzioni e sulle risposte messe in campo.

Le proteste agricole hanno lasciato il segno

Le proteste agricole di inizio 2024 hanno fatto in modo che la voce degli agricoltori arrivasse alle istituzioni europee in maniera forte e chiara ed hanno innescato risposte immediate, con il varo di un pacchetto di misure di diversa natura, alcune finalizzate alla semplificazione della gestione della PAC ed altre mirate ad attenuare i vincoli ambientali introdotti con la riforma per il periodo 2023-2027.

Molte decisioni sono già operative ed hanno prodotto innegabili ricadute per le imprese agricole. Altre scelte sono in fase di elaborazione e la relativa efficacia risulta al momento ignota. Ecco di seguito un elenco non esaustivo, ma indicativo della svolta politica che c’è stata.

Nel corso dei primi sei mesi del 2024 sono stati pubblicati almeno tre regolamenti di revisione e semplificazione della PAC, il più importante dei quali è stato quello contenente le modifiche al dispositivo della condizionalità rafforzata e, in particolare, alle norme della rotazione (BCAA7) e della tutela della biodiversità tramite le superfici improduttive (BCAA8). Sono disposizioni che hanno attenuato l’ambizione ambientale della PAC e per tale ragione oggetto di vivaci contestazioni degli ecologisti, i quali le hanno contrastate con numerose azioni preventive ed ex post, fino a mettere in discussione la stessa legittimità, con ricorsi che risultano ancora pendenti.

Tra le iniziative in itinere vi sono le due proposte legislative presentate a dicembre 2024, di cui una mira ad apportare una correzione tecnica alla direttiva comunitaria sulle pratiche sleali, per affrontare in maniera efficace i casi di ricorso a tali soluzioni, da parte di imprese che operano su più Stati membri (pratiche transfrontaliere). Il secondo provvedimento contiene una serie di modifiche all’organizzazione comune di mercato (OCM unica del regolamento 2013/1308) che tendono a rafforzare il potere contrattuale degli agricoltori, attraverso l’introduzione di nuove disposizioni in materia di contrattualistica e di organizzazioni di produttori.

Non si può inoltre ignorare l’iniziativa politica lanciata direttamente dal presidente della Commissione europea, Ursula von der Leyen, in occasione del discorso sullo stato dell’Unione, tenuto a Strasburgo il 13 settembre del 2023, quando è stato lanciato il progetto del dialogo strategico sul futuro dell’agricoltura nell’UE.

L’ultimo esempio che qui si ritiene opportuno menzionare è il ritiro della proposta di regolamento sull’utilizzo sostenibile dei prodotti fitosanitari, dove era previsto l’obbligo della riduzione del consumo del 50% per l’Italia, con ulteriori immaginabili difficoltà a carico delle imprese agricole nel trovare efficaci mezzi di difesa delle colture e dei raccolti.

In pratica, come emerge chiaramente dagli esempi portati, è cambiato il clima e il settore agricolo pare essere tornato al centro del dibattito, anche per un’altra ragione che la politica ha evidentemente colto: ci sono preoccupanti segnali di indebolimento del settore, con il concreto rischio di un calo della capacità produttiva agricola in Europa.

Il problema del ricambio generazionale è avvertito in tutti i Paesi membri dell’Unione europea e particolarmente in Italia, dove la riduzione della presenza di imprese condotte da gestori di età inferiore a 40 anni è risultata più accentuata rispetto alla riduzione complessiva delle imprese agricole, nel corso dei 10 anni compresi tra il 2010 e il 2020.

I primi dati a consuntivo della PAC per l’anno 2024 in Italia indicano una sensibile sotto utilizzazione della dotazione finanziaria per due interventi strategici: il supplemento dei pagamenti diretti a favore dei giovani agricoltori (sono mancati all’appello circa 200.000 ettari di terreno rispetto a quanto programmato), e il sostegno accoppiato a favore del frumento duro (la richiesta è risultata inferiore per una superficie compresa tra i 200.000 e i 300.000 ettari).

La politica deve aver colto l’importanza di tali fenomeni ed oggi si mettono in agenda priorità abbandonate o sottovalutate per molto tempo, come la necessità di proteggere i redditi degli agricoltori; la sensibilità di coniugare gli obiettivi della transizione (energetica, ecologica e digitale) alle esigenze della sicurezza degli approvvigionamenti alimentari; la disponibilità di evitare di calare dall’alto le nuove regole e creare il consenso, ascoltando i diretti interessati.

Perché questa è una fase cruciale per orientare le scelte politiche strategiche in materia agricola?

La principale ragione è l’insediamento, lo scorso mese di dicembre, del nuovo collegio dei commissari dell’Unione europea, che rimarrà in carica per cinque anni. Entro i primi 100 giorni (quindi indicativamente prima della fine del mese di marzo 2025), il commissario all’agricoltura (il lussemburghese Hansen, di cui incidentalmente va evidenziata l’appartenenza ad una famiglia agricola) dovrà presentare un documento di orientamento che ispirerà l’attività politica per l’intero mandato e soprattutto avrà delle influenze sulla PAC post 2027.

Prima della nomina del nuovo esecutivo comunitario, c’è stata una intensa attività preparatoria, per porre le basi alle scelte relative per il periodo 2024-2029. I lavori sono iniziati nel 2023 e proseguiti per l’intero anno successivo. Le istituzioni dell’Unione europea, con particolare riferimento alla Commissione e al Consiglio, si sono espresse con documenti ufficiali, di cui è utile eseguire una meditata ricognizione, per evidenziare i contenuti e soprattutto verificarne le differenze rispetto al passato. Tale esercizio è importante anche per cogliere degli spunti, delle idee e delle indicazioni utili per chi segue per ragioni professionali gli eventi della PAC e per chi aspira ad incidere sulle scelte politiche di lungo periodo che riguardano il settore agricolo.

Le priorità del Consiglio dell’Unione europea

L’Agenda strategica 2024-2029 pubblicata alla fine della primavera del 2024 menziona espressamente il settore primario, dedicando i seguenti passaggi: “L’Unione europea promuoverà un settore agricolo competitivo, sostenibile e resiliente che continui a garantire la sicurezza alimentare. Ci adopereremo a favore di comunità rurali dinamiche e rafforzeremo la posizione degli agricoltori nella filiera alimentare. Continueremo a proteggere la natura e ad invertire il degrado degli ecosistemi, compresi gli oceani. Rafforzeremo la resilienza idrica in tutta l’Unione”.

Nella precedente versione, per il quinquennio 2014-2020, il settore agricolo è fugacemente citato nel capitolo dedicato alla priorità “Costruire un’Europa verde, sociale e a impatto climatico zero”. In questo documento sono ignorate del tutto le esigenze della competitività e della resilienza del settore, essendo l’attenzione incentrata unicamente sulla necessità di “promuovere l’agricoltura sostenibile, essenziale per garantire la sicurezza alimentare e stimolare una produzione di qualità. Guideremo gli sforzi per lottare contro la perdita di biodiversità e preservare i sistemi ambientali, oceani compresi”.

All’inizio novembre 2024 i Capi di Stato e di Governo hanno approvato la “Dichiarazione di Budapest sul nuovo patto per la competitività europea”. Si ribadisce quanto contenuto nell’agenda strategica e in più si introduce l’obiettivo politico trasversale della semplificazione delle regole gravanti sulle imprese che vale la pena riportare integralmente: “avviare una rivoluzione di semplificazione che garantisca un quadro normativo chiaro, semplice e intelligente per le imprese e riduca drasticamente gli oneri amministrativi, normativi e di informazione, in particolare per le PMI. Dobbiamo adottare una mentalità abilitante basata sulla fiducia, che consenta alle imprese di prosperare senza un'eccessiva regolamentazione. Tra gli obiettivi principali che la Commissione deve attuare senza indugio figurano la formulazione, nel primo semestre del 2025, di proposte concrete finalizzate alla riduzione degli obblighi di informazione in misura almeno pari al 25% e l'inclusione nelle sue proposte di valutazioni d'impatto in termini di oneri burocratici e competitività”.

L’eccesso di regolazione e i conseguenti negativi impatti sulle attività delle imprese agricole è una delle più frequenti critiche che vengono formulate, da diversi anni a questa parte, senza aver ottenuto ad oggi tangibili risultati. È curioso evidenziare come l’obiettivo politico della semplificazione, definito a livello di capi di Stato e di Governo, non abbia suscitato le reazioni e l’interesse che l’argomento merita. Diversa è stata, invece, l’accoglienza a suo tempo riservata a quanto contenuto nelle comunicazioni delle strategie del Farm to Fork e della Biodiversità nel mese di maggio del 2020, al cui interno era prevista la proposta di aumentare la quota di superficie biologica al 25% entro il 2030. Come è noto, i piani strategici nazionali della PAC 2023-2027 hanno tenuto conto di questo obiettivo, aumentando in maniera consistente lo stanziamento di fondi a favore della produzione biologica. La spesa pubblica media annuale in Italia, nel corrente periodo di programmazione 2023-2027, ammonta a 430 milioni di euro, a fronte di 291 milioni nel periodo 2014-2020 (+48%).

Un’analoga prontezza e capacità di passare dalla fase di enunciazione degli obiettivi a quella di concreta realizzazione è auspicabile ci sia anche per l’intervento sulla semplificazione e sulla riduzione degli oneri burocratici gravanti a carico delle imprese agricole europee.

A dicembre 2024 i ministri agricoli dell’Unione europea hanno approvato una risoluzione dal titolo “Per una PAC post 2027 focalizzata sull’agricoltura”. Il documento è stato concordato dopo un lungo e non sempre agevole confronto. Sono stati isolati di seguito alcuni elementi considerati di maggiore interesse:

si evidenza la necessità di dedicare adeguate risorse ed efficaci strumenti per la PAC, in modo da rispondere alle molteplici sfide da affrontare. In particolare il regime dei pagamenti diretti è ritenuto un argomento sensibile ed occorre trovare una soluzione adeguata;

• è ribadita la volontà di mantenere un capitolo separato per la PAC nell’ambito del quadro finanziario pluriennale, con i due pilastri del sostegno del reddito e dei mercati e il finanziamento della politica di sviluppo rurale;

• è confermato l’obiettivo di migliorare il funzionamento della catena alimentare, con una più equa ripartizione del valore aggiunto, in particolare a favore degli agricoltori;

• la PAC è considerata come un dispositivo che deve assicurare la stabilità dei redditi agricoli, sostenere le imprese familiari e favorire quelle attive nelle aree con svantaggi naturali.

Priorità politiche della Commissione

Il documento sugli orientamenti politici della Commissione europea per il quinquennio 2024-2029 contiene un intero capitolo dedicato alla sicurezza alimentare, all’acqua e alla natura. L’agricoltura è al centro dell’attenzione per diversi aspetti, come la tutela del reddito attraverso la PAC; la protezione della sovranità alimentare; la semplificazione delle procedure; il riconoscimento del contributo degli agricoltori alla salvaguardia dell’ambiente e della natura; gli incentivi per gli investimenti e l’innovazione al fine di migliorare la competitività; la correzione degli squilibri esistenti all’interno della filiera, anche tramite la lotta alle pratiche sleali; la protezione della natura per regolare il clima, la sicurezza alimentare e idrica.

Il precedente programma per il periodo 2014-2020 menzionava l’agricoltura solo nell’ambito delle scelte del Green Deal Europeo ed in particolare per le strategie del Farm to Fork e della Biodiversità che, come emerso successivamente, hanno portato verso iniziative politiche finalizzate a promuovere i processi della transizione ecologica, energetica e digitale, senza tener conto delle conseguenze economiche e della necessità di condividere, preparare ed accompagnare i cambiamenti.

Successivamente alla pubblicazione degli orientamenti 2024-2029, a settembre 2024, è stato pubblicato il rapporto sul dialogo strategico per il futuro dell’agricoltura dell’Unione europea, predisposto dopo il lavoro comune di 29 diverse organizzazioni del mondo produttivo, delle istituzioni finanziarie e delle organizzazioni non governative. Come annunciato dalla von der Leyen in più occasioni, gli esiti del dialogo strategico sull’agricoltura e le relative raccomandazioni costituiscono la base del documento di visione per l’agricoltura e per l’alimentazione, da predisporre entro i primi 100 giorni dall’insediamento dei nuovi commissari. Il rapporto finale evidenzia la necessità di promuovere un cambiamento del sistema agricolo dell’Unione europea, attraverso il potenziamento della PAC e l’istituzione di un fondo separato per favorire la transizione.

Di interesse sono le prime uscite pubbliche del commissario all’agricoltura Hansen, soprattutto quando ha affrontato il dibattito in seno al Parlamento europeo, prima della nomina ufficiale. È emerso un approccio pragmatico con l’impegno di “assicurare la competitività, la sostenibilità, la profittabilità e l’attrattività del settore agricolo”. Tra le priorità principali ha inserito il tema del ricambio generazionale, annunciando l’intenzione di promuovere un dialogo per la politica a favore dei giovani e mettere a punto una strategia che includerà misure innovative, con la rimozione di barriere all’accesso al credito e all’innovazione. Per favorire la mobilità del fattore terra, il commissario intende istituire un osservatorio europeo sul mercato fondiario.

Tra gli altri temi in agenda ci sono la semplificazione della PAC e del sistema regolatorio che governa il settore agricolo; le iniziative per migliorare la posizione negoziale degli agricoltori all'interno della filiera; la revisione delle politiche per affrontare le crisi e gestire i rischi; l’introduzione di un nuovo approccio alla sostenibilità basato sulla limitazione delle nuove proposte legislative, sulla migliore implementazione delle disposizioni vigenti, sulla promozione del cambiamento attraverso gli incentivi (ad esempio i pagamenti per i servizi ambientali forniti dagli agricoltori) e tramite il mercato (ad esempio con lo scambio dei crediti di carbonio).

Incognite da considerare

C’è stato un evidente cambio di approccio da parte delle istituzioni europee nei confronti dell’agricoltura. Tra gli elementi che hanno favorito l’emergere del nuovo contesto di riferimento, le proteste agricole tra la fine del 2023 e l’inizio del 2024, hanno giocato un ruolo determinante, probabilmente ancora più elevato rispetto a fattori come il Covid19, la guerra in Ucraina e l’instabilità geopolitica a livello globale.

Ci sono però delle incertezze da considerare ed è tutto da verificare in quale misura gli orientamenti politici formulati e gli impegni assunti si traducano in effettivi atti concreti per rilanciare la competitività del settore agricolo europeo.

Le incognite sono numerose a partire dal contenuto delle proposte sul nuovo quadro finanziario pluriennale dell’Unione europea 2028-2034. Sotto tale profilo le anticipazioni trapelate alla fine del 2024 sono poco tranquillizzanti e risultano incoerenti con le intenzioni dichiarate dalla Commissione e dal Consiglio europei, visto che è stata prospettata l’ipotesi di sopprimere i due fondi agricoli (il FEAGA e il FEASR).

C’è poi da vedere in che modo sarà gestito l’allargamento, soprattutto in riferimento all’Ucraina, Paese con un enorme potenziale agricolo (detiene una SAU pari al 25% di quella degli attuali 27 Paesi membri) ed ha un sistema agricolo caratterizzato da una forte concentrazione fondiaria, con alcune mega imprese di centinaia di migliaia di ettari.

Non bisogna inoltre trascurare l’impatto del Green Deal Europeo, perché ci sono regolamenti approvati ma non ancora attuati che incidono sulle regole di funzionamento delle imprese agricole (si pensi ad esempio alle disposizioni sul ripristino della natura). Incombono inoltre iniziative che non bisogna considerare del tutto archiviate, come la proposta di regolamento sull’utilizzo sostenibile dei prodotti fitosanitari ed altre che saranno presentate nei prossimi mesi (le regole sul benessere degli animali).

Oltre all’intervento diretto delle istituzioni europee, è necessario tenere conto delle altre forze in campo, con particolare riferimento alle ONG ambientaliste, animaliste e della società civile, la cui incisività e qualità dell’azione di pressione sulle istituzioni negli ultimi anni è aumentata in modo esponenziale.

Da ultimo non bisogna trascurare l’intervento di quella che si può definire come “nuova burocrazia agricola”, la quale opera in modo trasversale sia all’interno delle istituzioni che al di fuori, con la tendenza a trovare una convergenza di interessi che poi si traduce in nuovi oneri a carico delle imprese, molto spesso di dubbia utilità.

Conclusioni

Il nuovo contesto che si è delineato a livello europeo dopo le turbolenze degli ultimi anni, si manifesta attraverso il ripensamento dell’impostazione seguita durante il quinquennio 2019-2024.

Il Green Deal Europeo non ha tenuto conto della necessità di concertare il processo di cambiamento; ha ecceduto in scelte dirigistiche; ha imposto soluzioni di dubbia efficacia ed utilità (si pensi al regolamento per contrastare la deforestazione). Inoltre, non ha previsto misure di accompagnamento e periodi di transizione accettabili e compatibili con le specificità dell’attività agricola e con l’entità dei cambiamenti programmati.

In questa fase, caratterizzata da un livello di attenzione e da una disponibilità al dialogo da parte delle istituzioni e della politica che non si riscontra da diverso tempo, gli agricoltori, attraverso le loro organizzazioni di rappresentanza, vecchie e nuove, hanno la possibilità di essere protagonisti e mettere in atto azioni per orientare ed incidere sulle scelte politiche di lungo periodo dell’Unione europea.

La sfida principale che in questo momento il mondo agricolo è tenuto ad affrontare è fare in modo che la propizia condizione creatasi attorno al settore, negli ultimi tempi, non affievolisca ma, al contrario, si consolidi e possa produrre esiti tale da rafforzare la competitività, migliorare le condizioni di funzionamento del settore e accrescere la fiducia degli operatori, ridestando così l’interesse delle nuove generazioni di agricoltori.

 

 

ERMANNO COMEGNA

E’ consulente e libero professionista, attivo nel campo agro-alimentare ed è giornalista pubblicista. E’ stato assistente universitario e professore a contratto presso l’Università Cattolica di Piacenza e Cremona, l’Università del Molise, l’Università di Udine. Ha lavorato per l’Associazione Italiana Allevatori (AIA), la Confederazione Generale dell’Agricoltura Italiana (Confagricoltura), la Provincia di Mantova e la Libera Associazione Agricoltori Cremonesi. E’ presidente dell’Associazione Nazionale dei Dirigenti di Aziende Agricole (ANDAA) e vice presidente della Federazione Nazionale dei Dirigenti e Alte Professionalità dell’Agricoltura e dell’Ambiente (FENDA).