GLI ASPETTI ESTIMATIVI DELLA VALUTAZIONE DEGLI USI CIVICI

 di GIUSEPPE MICELI 

Tra le tematiche estimative che un tecnico può affrontare, sono annoverabili quelle relative agli usi civici. Gli usi civici sono una materia specialistica in cui si intrecciano vicende storiche e giuridiche e quindi le stime non possono essere impostate senza conoscere la materia. In una esposizione di mezz’ora non si può nemmeno accennare all’inquadramento normativo degli usi civici che è denso di incognite per chi non se ne occupa abitualmente. Esporremo invece i punti di contatto tra estimo e usi civici, considerando che non vi sono teorie o formule speciali da applicare, ma è indispensabile la perfetta conoscenza del contesto perché il quesito estimativo che va ben inquadrato. Le cause degli usi civici si dibattono in appositi tribunali: in primo grado i Commissariati e in secondo grado la Sezione specializzata usi civici della Corte d’Appello di Roma. 

Quindi i Giudici sono specializzati. Ma anche nell’esercizio delle competenze amministrative, il Ministero prima e le Regioni poi si sono avvalsi di tecnici specialisti, valendosi anche di appositi elenchi di esperti. Ogni lavoro inerente gli usi civici è molto delicato, sia che si compiano accertamenti propedeutici per le individuazione degli usi civici, nel ruolo di “istruttore demaniale” (art 3, 6 e 68 RD 332/’28), sia che si compiano operazioni di verifica e di sistemazione sulle terre civiche, già individuate nel ruolo di “perito demaniale” (art art 6 e 28 L 1766/27 e art 11 RD 332/28). I lavori hanno conseguenze, spesso pesanti, sulle proprietà private e attengono i diritti di intere collettività locali e il compito dell’istruttore e del perito demaniale sono fondamentali perché le loro ricerche, le loro interpretazioni, le loro valutazioni, le loro cartografie… sono il perno dei provvedimenti amministrativi e dei confronti in sede giudiziaria. Segue la nostra esposizione:

1.1 L’ESTIMO NELLA ISTRUTTORIA DEMANIALE 

•  Cosa è una istruttoria demaniale

L’istruttoria demaniale, di cui all’art 3 del RD 332/’28, è una ricerca storico giuridica che si compie tra i documenti archivistici per ricostruire, attraverso l’esame di provvedimenti amministrativi, atti, sentenze, statuti, cartografie, lettere ecc… se e dove siano presenti beni collettivi (così definibili ai sensi dell’art 3 L 168/2017, nelle due specie dei demani civici e delle terre private gravate da usi civici). Questo lavoro lo compie un istruttore demaniale, figura chiave sia per le Regioni che per i Commissariati, ove agiscono come CTU ma anche CTP. Occorre una competenza specifica non indifferente: si deve discernere se e quali atti tra quelli esaminati producano effetti o siano solo una testimonianza documentale e inquadrare correttamente ciò che si va a leggere, nel momento storico in cui quei fatti avvenivano. 

Occorre saper condurre la ricerca archivistica, saper leggere carte antiche e saper predisporre carte su GIS che possano essere lette e recepite dai competenti uffici regionali, ma anche dai Comuni che debbono aggiornare il quadro conoscitivo della vincolistica presente su territorio (le terre civiche sono una categoria vincolata ex art 142, punto 1, lett h del Dec Lgs 42/2004). I diritti civici che risultano dalle rivendicazioni ed emergono da antichi documenti sono una serie numerosa, esercitata con modalità molto diverse che vanno esaminate caso per caso.  

1. 2 CASI ESTIMATIVI NELLA ISTRUTTORIA DEMANIALE

•  Promiscuità 

Per “promiscuità” si intende la comunione di utilizzo tra comunità limitrofe di demani civici. Generalmente si tratta di pascoli o boschi, utilizzati sia per il legnatico che per il pascolo. Non è un caso raro: essa poteva essere funzionale per esempio per l’alternanza di pascolamento tra montagna e pianura tra due comunità che possedevano terre a due diverse altitudini, ma anche per la oggettiva difficoltà a contenere gli animali al pascolo tra due terreni limitrofi, a volte con confini nemmeno ben definiti e oggetto di continui contenziosi. Ai sensi dell’art 8 della L 1766/’27, occorre sciogliere questa comunione al fine di assegnare in proprietà esclusiva alle due comunità rispettive porzioni dei terreni interessati. Per farlo, dal punto di vista estimativo si percorrono due fasi, che considerano due orizzonti temporali diversissimi: 

• La prima fase consiste nella valutazione della rilevanza della utilizzazione delle terre civiche da parte di ambedue le due comunità interessate. Tale valutazione si riferisce al passato, ricercando i dati idonei e proponendo anche, in carenza di dati certi, valutazioni basate su presunzioni. In ciò si esprime la capacità dell’estimatore, cui spetta non solo ragionare in base a dati rilevati ma anche proporre lui stesso valutazioni logiche basate sulla sua conoscenza del processo produttivo agro – pastorale e/o forestale. Attenzione alla sottovalutazione della valenza dei demani civici! A ben pochi, per non dire a nessuno, interesserebbe oggi far pascolare i propri armenti in aride montagne raggiungibili solo a piedi dai centri abitati, ma ci si deve compenetrare nella realtà di allora, che emerge dalle ricerche storiche (per es. dalla lettura di cause per pascolo abusivo dei secoli scorsi) e comprendere che la possibilità di pascolamento di quelle erbe spontanee poteva garantire la sussistenza della famiglia. Tutte queste valutazioni si condensano in una percentuale sul valore complessivo dei terreni. La percentuale può essere sostituita da valutazioni puntuali se si individuino antiche suddivisioni del pascolo, di cui si trova riscontrano in documenti e in estimi dei catasti delle comunità 

•  La seconda fase è quella della attribuzione alle due comunità delle rispettive quote di terreno, rispettando la percentuale prestabilita. Si effettua previa valutazione dei terreni all’attualità, e attribuzione delle porzioni avendo riguardo al più probabile valore di mercato dei due appezzamenti, tenuto conto del loro valore e della loro estensione. Ovviamente se si è già individuato nella prima fase il confine delle due porzioni, questa seconda fase si omette. In una completa istruttoria demaniale si dovrebbe giungere (ma non sempre avviene) ad espletare la prima fase. Individuazione di diritti civici su terre di privati.  Esistevano nel passato promiscue utilizzazioni di terreni tra chi ne era proprietario e chi poteva fruire delle utilità nascenti da esso, generalmente per un certo periodo di tempo o per un certo carico di bestiame. Nell’istruttoria occorre prima verificare se sussiste ancora la possibilità di pretendere questo diritto (vedi tempi dettati all’art 3 L 1766/1927) e poi, una volta verificata l’esistenza di tali diritti civici, provvedere a condensare in una percentuale, il “peso” di tali diritti civici sul fondo interessato. La Legge del 1927 all’art 4 li distingue in due grandi gruppi: quelli “essenziali”, per cui la percentuale può variare ai sensi dell’art 5 della stessa Legge, da 1/8 alla metà, e quelli “utili” per cui la percentuale varia da ¼ sino addirittura ai 2/3. Ma si può proporre anche una percentuale inferiore per un solo diritto che si rileva essere molto tenue (penultimo c. art 5). Si procede tenendo conto della consistenza della comunità beneficiaria (generalmente afferente a un nucleo abitato collinare o montano, con elevatissimo grado di ruralità) e, fissato il numero di riferimento, si studia la modalità con cui il pascolo collettivo o l’approvvigionamento di legname (o altra utilizzazione) si esercitava su quei terreni gravati (ad es, se il legname si utilizzava per riscaldare il nucleo familiare, si considera la quantità annua necessaria per soddisfare le varie incombenze). L’istruttore a questo punto deve esporre valutazioni per inquadrare la caratteristica di essenziale (se a scopo di sussistenza) o utile (se a scopo di industria) del diritto civico, la produttività del terreno interessato e l’incidenza che l’esercizio dei diritti civici poteva avere su questa produttività. Da queste valutazioni, ma anche dal confronto con eventuali provvedimenti del passato sulle terre civiche in quel territorio, se ne ricava la percentuale di cui all’art 5 delle Legge del 1927. Aggiungo per esperienza che questa fase che viene sistematicamente omessa nelle istruttorie non condotte da tecnici, con la conseguenza che l’attribuzione della percentuale deve essere effettuata da un perito nella fase sistematoria successiva inerente la liquidazione di quei diritti civici.

2. L’ESTIMO NELLE PERIZIE DEMANIALI 

I periti demaniali compiono una notevole serie di operazioni sulle terre civiche già accertate e le liquidazioni dei diritti civici sulle terre di proprietà privata. Inoltre i periti demaniali possono essere chiamati a proporre ipotesi di indennità o di distacchi di terreni al fine di giungere ad una conciliazione tra parti in causa per rivendicazioni di usi civici. Raggruppiamo queste attività in tre gruppi principali per motivi di chiarezza: perizie che discendono da una verifica demaniale, perizie in attuazione di una istruttoria demaniale, perizie dovute ad atti gestionali del demanio civico. Non è un criterio rigido perché ad esempio  la legittimazione può discendere sia da una verifica che da una scelta gestionale dell’ente gestore del demanio civico. 

 2. 1 PERIZIE CHE DISCENDONO DA UNA VERIFICA DEMANIALE 

La Verifica demaniale è una ricognizione dello stato dei possessi sul demanio civico di cui all’art 29 del RD 332/’28. Le verifiche evidenziano situazioni che possono essere affrontate e risolte con una serie di operazioni di cui quella principe, ai sensi della L del 1927, che si riferiva ad un mondo prettamente rurale, è la legittimazione. 

• Legittimazione di terreni del demanio civico 

La legittimazione consiste nel passaggio in proprietà privata di un appezzamento di demanio civico, che sia stato occupato e coltivato continuamente per almeno dieci anni e sia stato oggetto di migliorìe agrarie. E’ un istituto previsto all’art 9 della L 1766/1927 ed è trattato al capo IV (art 25-33) del RD 332/’28. Si sistemano possessi che perdurano da molto tempo, relativi per es anche ad assegnazioni in quote ai sensi dell’art 13, che per vari motivi non avevano seguito la procedura ortodossa, squalificando il soggetto da “quotista” a “occupatore abusivo”. La legittimazione meriterebbe un seminario di per sé, ma non possiamo sviare dal tema della relazione. Quando si affronta una legittimazione si possono interessare vaste aree e moltissimi occupatori e quindi il tecnico coscienzioso e preparato compie sempre un inquadramento preventivo, la cui importanza è troppo spesso sottovalutata o addirittura omessa, ma di cui si trova traccia anche all’art 26 del RD 332/’28 e in varie disposizioni regionali. E’ importante l’inquadramento agronomico al fine di determinare quali siano i miglioramenti che occorre rilevare ed apprezzare, ma anche lo studio dell’assetto del territorio per pianificare le conseguenze dei frazionamenti che si determineranno, compreso il distacco di strade di servizio ecc.. Attenzione come estimatori alla normativa vigente sugli aspetti urbanistici e edilizi: legittimare un possesso abusivo significa trasferire in proprietà un terreno agrario ad un privato, ma se quel terreno ha assunto una diversa destinazione urbanistica, il requisito di cui all’art 9 viene meno. Idem se sul terreno insistono fabbricati non legittimi e non giustificabili nell’ambito di un processo agricolo. Da questo punto di vista le legittimazioni avvenute dopo frazionamenti mirati ad escludere edifici, sono un evidente aggiramento della norma che mettono in estrema difficoltà l’ente gestore, che si trova ad essere proprietario di un lembo di terra su cui esiste un edificio abusivo. Ma attenzione: rovescio della medaglia è la mancata legittimazione di un terreno su cui sorgono edifici rurali, che ad ampio titolo possono essere considerati migliorìe. Si possono incontrare vicende varie sul tema della esclusione/inclusione di edifici nelle legittimazioni e qui si distingue il tecnico preparato da quello impreparato

Una volta inquadrata l’area da legittimare, si deve poi passare alla valutazione del più probabile valore di mercato di questi terreni e poi si sottraggono i miglioramenti agrari effettuati e altre detrazioni eventuali per le servitù esistenti o istituite con la legittimazione stessa. E’ importante esporre bene criteri e metodologia adottate per la valutazione delle migliorìe, ed è consigliabile a tal fine adottare il valore di costo, magari riferendoci a prezzari. Tra servitù che gravano sul fondo classico è il passaggio in favore di altri fondi legittimati. Si possono prevedere sconti per chi possiede la qualifica di imprenditore agricolo o altro. Deve essere calcolata ai sensi dell’art 10 L 1766/1927 una aggiunta di almeno dieci annualità di interessi sul valore stimato, se l’occupatore nel passato non ha mai corrisposto, anche in natura, un corrispettivo all’ente gestore del demanio civico. La norma prevede che il valore di legittimazione sia espresso con un canone annuo, perché la Legge tende ad avvantaggiare l’occupatore, presupposto coltivatore della terra: esso può non corrispondere il “prezzo” di acquisto proposto dal perito ma può pagare perpetuamente il canone, sino al momento in cui non è in grado di affrancare. Ovviamente il canone si può affrancare immediatamente. Ciò comporta serie riflessioni sulla “sopportabilità” del canone, che è diretta conseguenza del saggio di interesse legale vigente. L’affrancazione si attua con la capitalizzazione di un canone e adottando il saggio di interesse legale. Sappiamo che tale saggio dal dopoguerra sino al 1990 è stato del 5% e poi è variato molto sino all’attuale 0,05%. Diverso è dividere il valore di legittimazione per 20 (5%) o per 2000 (0,05% attuale). Ne consegue che se il legittimato non affranca immediatamente il canone, a distanza di anni si dovrà adottare per l’affrancazione il saggio di interesse a suo tempo applicato e non quello vigente al momento in cui si svolgerà l’operazione. Altro elemento che occorre sottolineare, fonte di grande confusione specialmente nel rapporto con la trascrizione degli atti, è l’errata e diffusa equiparazione della legittimazione all’enfiteusi: l’enfiteusi presuppone un utilista e un direttario, ma con la legittimazione il direttario non esiste e non si debbono effettuare le migliorìe tipiche dell’enfiteusi (le migliorìe sono già state accertate). 

• Reintegra 

La reintegra, ex art 9 L 1766/’27 ultimo comma, consiste nella acquisizione al demanio civico di terre che sono state occupate abusivamente. Può essere imitata ad un provvedimento amministrativo, se pacifica, o può essere disposta dal Giudice dopo una causa, in caso di opposizione. Il giudice competete è sempre quello specialistico, quindi il Commissario. Si accompagna sempre ad una ricognizione del terreno e a volte occorre stimare il suo probabile valore di mercato, ma più facilmente è necessaria la valutazione dei “frutti non percepiti” dalla collettività nel periodo dell’occupazione: si tratta della stima dei mancati redditi, di cui l’ente gestore poteva godere se fosse stato in possesso del terreno. Si stima quindi il reddito ritraibile dalle utilità che si potevano trarre o direttamente (prodotti ritraibili e loro prezzo) o indirettamente (ipotetico canone annuo di concessione percepibile), per un orizzonte temporale che il perito stabilisce, se non già stabilito nell’incarico, sulla base di dati oggettivi relativi alla formale presa di coscienza da parte dell’occupatore della abusiva occupazione (notifica). Il provvedimento di reintegra, deve essere trascritto e dà luogo a voltura catastale se il terreno è intestato a privati e non all’ente gestore del demanio civico. 

2. 2 PERIZIE CHE DISCENDONO DA UNA ISTRUTTORIA DEMANIALE

Abbiamo spiegato in precedenza che l’istruttoria è una ricerca storica giuridica che evidenzia se e dove siano presenti in un territorio i beni collettivi. 

• Liquidazione dei diritti civici 

La liquidazione dei diritti civici, prevista agli articoli 5, 6 e 7 della Legge del 1927 è un obbiettivo importante che la Legge si prefiggeva: nei comprensori interessati da questo antico modo di utilizzare i terreni, occorreva far cessare i promiscui godimenti di terre tra proprietari e comunità locali e avere o proprietà privata libera da usi civici o demanio civico, di proprietà delle comunità locali. Una impostazione mutuata dalle Leggi eversive della feudalità del Regno di Napoli. Le terre di proprietà privata gravate da diritti civici sono quindi una categoria temporanea, che doveva andare ad esaurirsi con la liquidazione. Ma ancora, a novantatrè anni da quella Legge, il disegno non si è compiuto. Come primo atto di una procedura di liquidazione, se l’istruttoria di riferimento non ha individuato la percentuale, è il perito demaniale che deve individuarla, tenuto conto degli elementi emersi nell’istruttoria. Il perito può approfondire e precisare ma non può giungere a conclusioni diverse dell’istruttoria: se lo ritenesse opportuno a causa di emergere di atti che a suo parere non sono stati considerati nell’istruttoria, deve sottoporre la questione alla Regione (se la ricerca è condotta in sede amministrativa), che eventualmente dispone un supplemento istruttorio. Per giungere alla stima della liquidazione in un territorio è necessario poi redigere un progetto che inquadri la liquidazione che si va a affrontare. Si espongono in questo progetto preliminare i criteri e i parametri con cui si procederà alle stime e si individuano le proprietà interessate e gli eventuali distacchi possibili. E’ fondamentale presentare il progetto ai fini della perequazione nel tempo e nello spazio e per chiarire a tutti, ente gestore, Regione, Comune e privati interessati, come procederà la liquidazione stessa. Inoltre si deve individuare il perimetro del terreno gravato: la complessità di questo adempimento dipende dalle risultanze dell’istruttoria. Spesso accade che non si è giunti alla sua puntuale definizione ma ci si è limitati alla esposizione di toponimi e magari si è dato un grossolano riferimento quantitativo alla superficie. Occorre quindi il lavoro puntuale del perito demaniale a cui segue l’elencazione delle proprietà gravate, individuate su planimetria catastale, tramite visure del catasto da integrare con indagini in loco e in conservatoria. Nel progetto occorrerà attribuire ai terreni una valutazione (si espongono preferibilmente categorie di uso del suolo e corrispondenti valori) e si esporranno gli elementi valutativi delle migliorìe agrarie, che si detraggono dal valore stimato in quanto attribuibili al proprietario e non legate al terreno originariamente gravato. Metodo alternativo è considerare non l’attuale uso del suolo ma un uso del suolo ipotetico (pascolo, bosco…) legato all’originario terreno su cui gli usi civici si esercitavano. E’ molto difficile prevedere quando terminerà una procedura di liquidazione perché troppe sono le variabili, non ultima l’irreperibilità dei soggetti per la notifica. Normalmente una volta pubblicato il progetto di liquidazione giungono le domande da parte dei privati, ma non è esclusa la possibilità di una proposta unilaterale da parte dell’ente gestore (che può essere il Comune ma più spesso università agrarie, amministrazioni separate, comunanze ecc…). Nel progetto di liquidazione si evidenzia la percentuale di liquidazione di cui abbiamo riferito in precedenza e che dovrebbe essere specificata nell’istruttoria. Come detto, se nell’istruttoria non è stata individuata, essa deve essere individuata dal perito tramite la ricostruire della situazione del passato. E’ importante che nel progetto si dia conto della opportunità di distaccare terreni dalle proprietà boscate o a pascolo, al fine di costituire demanio civico di adeguata ampiezza, oppure della possibilità di distaccare terreno da piccole proprietà riscontrando la possibilità di unire tali piccoli appezzamenti al demanio civico preesistente. Il progetto di liquidazione se ben costruito è importantissimo. La sua validità dipende dalla sensibilità del perito demaniale: per es si può evidenziare l’opportunità dell’esistenza di un territorio disponibile per la vendita, sia esso gravato che non gravato, sia esso limitrofo o distante dalle terre gravate, ma che ricade in un comprensorio circostante alla comunità interessata e che ha le caratteristiche idonee per costituire nuovo demanio civico. Esso potrà essere acquistato con i proventi delle indennità di liquidazione incassate dall’ente gestore. Per la stima, abbiamo detto che non si deve tenere conto dell’incremento di valore del terreno determinato da migliorìe e più in generale del soprassuolo realizzato dai proprietari. Così, i terreni che hanno assunto una diversa destinazione urbanistica e sono stati edificati, non conta il valore degli edifici o di cosa altro si sia realizzato ma, certamente, il valore del terreno assume valori più alti di quello agricolo. Si può ragionare in vari modi, ma come sempre è fondamentale darsi un metodo ed esporlo in modo chiaro (“estimo scienza del metodo”). Si può utilizzare il valore di trasformazione calcolando prima il valore dell’edificato per poi detrarre tutti i costi e pervenire al valore del terreno edificabile. Meglio se si possono reperire comparabili per prezzi di terreni edificabili di quel tipo, ma è molto difficile. In alternativa si possono si possono adottare valori di base per seminativo, pascolo, bosco ecc.. a prescindere dal soprassuolo. Ciò può essere previsto ed imposto al perito da disposizioni regionali, che offrono indirizzi e parametri di riferimento. Ogni perito demaniale che si approccia a lavorare in un territorio deve essere ben informato delle normative regionali oltre, ovviamente, a quella statale. La stima poi, tenendo conto dei parametri del progetto di liquidazione, va eseguita per una singola proprietà gravata. Si dovrà accedere nella proprietà, con l’ovvio consenso dell’interessato, salvo che si proceda con la valutazione di categorie di uso del suolo predefinite, per cui si può eseguire la stima con l’esame di carte, planimetrie e visure catastali.

La liquidazione della singola proprietà gravata si attua con due differenti modalità: 

1) ai sensi degli artt 5 e 6 della L 1766/1927 si stima il più probabile valore di mercato della intera proprietà gravata A e se ne prevede il distacco di un appezzamento che denominiamo B corrispondente - in valore- alla percentuale prestabilita, che diviene demanio civico. Il restante appezzamento C rimane in libera e piena proprietà al proprietario. Se il progetto di liquidazione non esiste o è carente occorre verificare per ogni singolo caso che il distacco o i distacchi di più proprietà gravate limitrofe comportino la formazione di un appezzamento di demanio civico che abbia una dimensione sufficiente ad espletarvi attività agricole o forestali di per sé, o che si possa accorpare al demanio preesistente. Abbiamo già detto che è un aspetto pianificatorio spesso sottovalutato. 

2) ai sensi dell’art 7 della L 1766/1927, per le proprietà più piccole o migliorate si procede con la medesima stima ma non si prevede il distacco e il valore che deve pervenire alla collettività sarà corrisposto con pagamento in denaro. Denaro il cui impiego è vincolato dalla Legge e dalla Leggi regionali, proprio a sottolineare l’importanza del pagamento come surrogato del distacco di un terreno. Gli enti gestori dovranno utilizzarlo per opere permanenti nell’interesse delle popolazioni (art 24 L 1766/’27) e tra queste vi è l’acquisto del demanio civico là dove ciò sia opportuno per natura e collocazione dei terreni (generalmente boschi e pascoli), che saranno accorpati al demanio civico esistente. Ma anche per azioni di valorizzazione e tutela del demanio civico stesso. 

• Scioglimento di promiscuità 

Individuata una promiscuità di cui abbiamo già accennato, occorre sciogliere tale comunione ai sensi dell’art 8 L 1766/’27. Se l’incidenza delle utilizzazioni da parte delle due comunità non è stata valutata nell’istruttoria demaniale, la eseguiamo in perizia. Si colgono gli aspetti che influivano sull’esercizio degli usi civici come la consistenza del patrimonio armentizio e il numero dei nuclei familiari. Si valutano anche gli accordi recenti o remoti tra le comunità, che si possono rinvenire in vari documenti e in special modo in contenziosi affrontati nelle aule giudiziarie nel XVIII/XIX sec. A volte si reperiscono accordi per terminazioni provvisorie che configurano linee di confine riconosciute dalle comunità ai fini dell’impianto degli estimi dei cessati catasti. Stabilita la percentuale, si procede facilmente al distacco delle due porzioni di demanio civico di cui si stima il più probabile valore di mercato, apprezzando elementi fisici e funzionali che consigliano di eseguire il frazionamento per attestarsi su elementi riconoscibili sul territorio, magari compensando in denaro eventuali differenze di valore. 

2.3 PERIZIE DISPOSTE PER ATTI GESTIONALI DEL DEMANIO CIVICO 

• Assegnazione di quote del demanio civico per la coltivazione 

 E’ una operazione che segnaliamo perché prevista dalla Legge del 1927 ma desueta perché anacronistica ed anche espressamente esclusa in alcune norme regionali. Si trattava di assegnare quote di demanio civico con caratteristiche di terreno seminabile (categoria B ex art 11 della L 1766/1927) ai sensi dell’art 13 della L 1766/1927 tra gli aventi diritto, con priorità per i coltivatori diretti della terra. Le assegnazioni venivano effettuate mediante bando pubblico, sulla base di istanze e graduatorie dei richiedenti, avendo a riferimento un progetto di assegnazione in cui il perito elencava le opere di migliorìe che l’assegnatario doveva effettuare. Si trattava di una forma di enfiteusi (vedi art 19 della L 1766/’27) che si sarebbe conclusa con l’assegnazione in proprietà, una volta accertate le migliorìe, affrancando il canone. In carenza di requisiti, la quota veniva devoluta all’ente gestore per essere poi eventualmente riassegnata (art 21 della L 1766/’27). Molti territori sono stati così assegnati, specialmente prima e subito dopo la seconda guerra mondiale. Ma più diffusamente le quote di terreno ex demanio civico sono divenute di proprietà privata con l’istituto della legittimazione. Se si rinvengono ancora i possessori di quote così assegnate si possono accertare le migliorìe e procedere, se l’analisi è positiva, alla affrancazione del canone mediante capitalizzazione, oppure alla devoluzione mediante un provvedimento di reintegra, oppure si può legittimare il possesso, se in presenza dei requisiti previsti. 

• Affidamento in concessione e mutamento di destinazione 

Porzioni dei demani civici possono essere affidati in gestione a terzi e in questi casi la priorità è generalmente riservata agli utenti degli enti gestori. Per giungere ad una concessione occorrono due momenti di valutazione: in primo luogo si deve esaminare il complesso del demanio civico per valutare la fattibilità e la convenienza della concessione a terzi di una porzione di esso. Si deve dimostrare che l’esercizio dei diritti civici non venga menomato o che, comunque, non venga a mancare la risorsa necessaria a soddisfare l’esercizio annuale del diritto civico. Verificata la fattibilità della concessione, si procede a stipularla se l’ente gestore ne vede l’opportunità, al fine di migliorare la redditività del demanio, traendone proventi che poi vengono reinvestiti a beneficio della collettività. In secondo luogo il perito dovrà proporre all’ente gestore i criteri con cui si procederà all’affidamento mediante pubblico bando, sempre con priorità per gli utenti, e le condizioni dell’affidamento. Il perito demaniale dovrà proporre un canone annuo a seconda della natura ed estensione del terreno e tale valutazione non differisce nella sostanza dalla ricerca di un canone di affitto di mercato, con relativa ricerca di comparabili utili a tal fine. A ciò si può aggiungere l’eventuale compenso per la temporanea compressione del diritto civico che la concessione può comportare (quantificazione di mancati redditi). L’affidamento a terzi può accompagnarsi al mutamento di destinazione dell’appezzamento interessato (art 12 L 1766/1927). Si basi bene che qui non si tratta della destinazione urbanistica, che compete alla pianificazione Comunale, bensì alla destinazione diversa da quella dell’ordinario utilizzo agricolo/forestale. Essa può discendere dalla pianificazione urbanistica (es. cave, piste da sci ecc..) o da specifici procedimenti autorizzativi (es. tralicci per linee aeree, pozzi…) , per cui le due pratiche procedono in parallelo. 

• Alienazione

L’alienazione di demanio civico è una possibilità prevista all’art 12 della Legge del 1927 per casi eccezionali e limitati. Essa è stata normata anche nelle Leggi regionali ma una recente sentenza di Corte Costituzionale, che ha cassato l’art 8 della LR Lazio n 8/1981 rilevando che non si cedere demanio civico a prezzo irrisorio, indica che lo Stato deve intervenire con un aggiornamento legislativo per normare al meglio questa fattispecie. La problematica è molto complessa e non è la sede per affrontarla. La casistica della alienazione riguarda casi che il perito deve ben inquadrare nella sua perizia, dato il carattere eccezionale di questa eventualità, al fine di ottenere l’autorizzazione da parte degli appositi uffici della Regione. Si possono annoverare tra questi casi le terre che hanno subito una sdemanializzazione di fatto, irreversibile; le porzioni di demanio civico che risultano non utili e non funzionali alla sua conduzione; le porzioni periferiche del demanio civico o quelle polverizzate e residue in mezzo a proprietà private; le porzioni che si prestano ad altre utilizzazioni nello strumento urbanistico ecc… Nei casi di alienazione si stima il più probabile valore di mercato dell’immobile nel suo insieme, cioè costituito da terreno + opere permanenti e edifici. Il valore del soprassuolo può essere detratto se l’acquirente è anche colui che lo ha realizzato (o suoi aventi causa), ma ciò deve essere riconosciuto nell’oggetto dell’incarico al perito demaniale. Si possono confondere con l’alienazione atti di cessione che si configurano come tali, ma che possono essere inquadrati come una conciliazione (vedi di seguito). 

• Permuta 

La permuta è una operazione che serve per sostituire un appezzamento di demanio civico, destinato o da destinare ad altra destinazione urbanistica, oppure che espleta una minore funzionalità dal punto di vista agro - forestale, con un appezzamento di pari valore, agricolo. La permuta può essere perseguita anche per la valorizzazione del demanio civico esistente, quando si cede un terreno cambiandolo con un altro confinante al fine di migliorare la funzionalità della utilizzazione del demanio stesso. Si tenga conto che gli appezzamenti pervenuti nei decenni tramite conciliazione o liquidazione, non sempre sono contigui e razionalmente distribuiti per cui si può migliorare l’assetto del demanio civico con la permuta. La permuta comporta la stima del valore attuale di ambedue gli appezzamenti oggetto di permuta tenendo conto, nel caso di cessione per altra destinazione urbanistica, dell’incremento di valore dovuto a questa prospettiva. Nella stima si deve aggiungere la valutazione degli eventuali vantaggi conseguiti con l’accorpamento al demanio preesistente dell’appezzamento da acquisire: ad es la maggiore vicinanza al centro abitato o la migliore accessibilità dei terreni per consentire l’esercizio dei diritti civici oppure un bosco con forma di governo, età e sviluppo più funzionale per l’esercizio del legnatico. Ma la permuta si può attuare anche indirettamente perché non è detto che un soggetto interessato ad acquisire un appezzamento di demanio civico, sia anche proprietario di un appezzamento da permutare. Anzi, questo è un evento raro, più probabile solo quando l’interlocutore è un enti pubblici (ad es proprietà regionali o statali, con cui un ente gestore può permutare terreni boscati). Il perito però può individuare e stimare preliminarmente il terreno da acquistare così che la Regione può autorizzare due operazioni contemporaneamente: la alienazione in favore del soggetto A e l’acquisto dal soggetto B. E’ una permuta effettuata in due momenti, con la doppia stima, in cui il denaro acquisito da A viene vincolato per l’acquisto dal soggetto B. 

 2. 4 VALUTAZIONE DELLE MIGLIORIE

 Un piccolo inciso sulla valutazione delle detrazioni per migliorìe agrarie o per altri fattori quali le eventuali servitù presenti su un fondo: si rinvengono perizie ove sono letteralmente “buttate là” percentuali che danno la sensazione di essere state scelte a casaccio, tanto che sono anche differenti nel tempo. Il perito che opera seriamente deve sempre darsi un metodo di analisi dei fenomeni che osserva e deve esporlo. Un perito deve essere chiaro nelle sue scelte, che poi saprà difendere di fronte ad eventuali osservazioni. Ciò garantisce anche lo stesso perito affinché in un procedimento che si sviluppa nel tempo, non adoperi parametri differenti per uguali situazioni, ma segua sempre il binario prefissato. Sembra impossibile che ciò avvenga ma è invece un problema che si riscontra, con il trascorrere degli anni e con il cambiare del perito. Chi pone avanti percentuali e parametri senza darne una ragione nega la sua funzione di estimatore, ma espleta la funzione di apporre un timbro in un foglio scritto. Purtroppo è un vezzo troppo diffuso e riguarda l’approccio all’estimo di molti professionisti. Sembra elementare affermarlo in questa sede ma in una relazione di inquadramento del fenomeno si deve esporre la valutazione delle migliorìe, generalmente con il criterio  del costo a valori attuali, perché oggettivamente riscontrabile anche mediante prezzari delle opere. Ed è poi necessario un minimo rilievo dei parametri quantitativi delle opere in sede di sopralluogo (superfici, lunghezza, profondità ecc…) e descrittive (servitù di passaggio o di elettrodotto in mezzo ad una appezzamento oppure ad un lato del medesimo) al fine di correlarle con le percentuali adottate.

 2. 5 PERIZIA AI FINI DI UNA CONCILIAZIONE

La conciliazione è uno strumento frequentemente utilizzato per concludere le lunghe cause di riconoscimento della qualitas soli, ed è previsto all’art 29 della L 1766/’27. E’ una fattispecie dei casi di transazione: l’art. 1965, 1° comma, del c.c. prevede, infatti, che l’accordo transattivo possa essere stipulato non solo per porre fine ad un contenzioso fra le parti, ma anche per prevenirne l’insorgenza. Conciliare significa interrompere il contenzioso che vede contrapposto l’ente gestore e il privato proprietario e rinunciare ad accettate la qualitas soli dietro pagamento da parte del proprietario di una indennità, oppure previo distacco di un appezzamento di terreno che diviene demanio civico. La valutazione di questa indennità o la individuazione dell’appezzamento da distaccare spetta al perito demaniale che la propone alle parti. Esse la devono condividere e portarla alla valutazione del Giudice, che può omologare la transazione per poi chiudere la causa. La valutazione dell’indennità ai fini della conciliazione non si può effettuare osservando criteri precostituiti, ma discende dalle valutazioni che caso per caso propone l’estimatore. E’ importante esporre in maniera chiara i criteri con cui ci si muove e a parere del sottoscritto un parametro da offrire sempre nel procedimento di valutazione, al fine di evitare proposte opache, è sempre il più probabile valore di mercato dell’immobile oggetto di conciliazione, inteso come valore del terreno e non anche del soprassuolo. Ciò, ben sin intenda, anche se non è questo valore che si ricerca. A partire da questo valore occorre effettuare una valutazione che tenga conto della oggettiva situazione riscontrata in merito a doversi elementi che saranno descritti: tra questi elementi avranno un peso la buona fede di chi risulta proprietario del terreno di cui si reclama la demanialità civica (e suoi danti causa), la fattibilità della reintegra e lo stadio degli accertamenti effettuati per la causa in corso. Non definibili oggettivamente sono altri elementi che quindi non concorrono alla definizione di un accordo, ma che certo influiscono sulla predisposizione delle parti all’accordo: le rispettive aspettative nel processo che si sta celebrando, la capacità di “reggere” il peso economico del contenzioso (generalmente si tratta di cause molto lunghe e complesse), la necessità di avere a disposizione quanto prima un terreno libero dai presunti gravami ecc… Il perito deve mettere in fila solo i motivi oggettivamente rilevabili quali ad es. il momento in cui è emersa la demanialità civica e il modo in cui tale notizia è stata pubblicizzata. Non sottovalutiamo che la transazione è un accordo tra le parti, in cui ente gestore decide anche a nome della collettività che rappresenta. E difatti possono avvenire passaggi assembleari per approvarla.

Atti del convegno FIDAF.

Giuseppe Miceli

E' Dott. Agronomo, libero professionista.