IL NUOVO RUOLO DI MIPAAF E REGIONI ALLA LUCE DELLA RIFORMA PAC 2021-2027

di ERMANNO COMEGNA

Le proposte della Commissione europea sulla riforma della Pac per il settennio 2021-2027 stanno creando un certo scompiglio a livello italiano, ora che ci si accorge della loro valenza innovativa e dei notevoli cambiamenti che determineranno nella maniera di gestire il sostegno pubblico a favore degli agricoltori.

Il negoziato politico tra le Istituzioni europee coinvolte è appena iniziato e ci sono tante incognite, in particolare sui tempi di approvazione dei testi legislativi che, secondo diverse fonti, sarebbero più lunghi rispetto agli auspici della Commissione europea e rischierebbero di far slittare la prima applicazione della riforma oltre il previsto 2021.

Questo però non deve in alcun modo distrarre i vari protagonisti pubblici e privati che di solito seguono con continuità, attenzione ed interesse il processo di riforma, perché altrimenti si perderebbero delle occasioni e soprattutto non si riuscirebbe ad essere pronti per la partenza, nel caso la tempistica dovesse essere rispettata ed entro la primavera del 2019 i testi legislativi fossero approvati.In tal caso, i Paesi membri  sono tenuti a presentare ai servizi comunitari il Piano strategico della Pac (PSP) non oltre il primo gennaio del 2020, in modo da iniziare la procedura per la loro approvazione a Bruxelles e così partire con le nuove regole dall'inizio del 2021.

La novità principale e di assoluta rilevanza che è prevista nelle proposte legislative della Commissione è il nuovo modello di gestione della Pac (il new delivery model) che capovolge del tutto il paradigma finora seguito a livello comunitario dagli anni sessanta del secolo scorso ad oggi, in base al quale le regole di funzionamento del sostegno al settore primario, anche quelle più dettagliate e minuziose, sono formulate a Bruxelles e gli Stati nazionali sono chiamati ad un mero ruolo esecutivo.

La nuova Pac funzionerà con lo schema della sussidiarietà, con le Istituzioni comunitarie che disegnano la cornice di riferimento e dettano le regole generali; mentre le Autorità nazionali sono chiamate ad un rilevante sforzo di analisi dei fabbisogni, di selezione delle priorità e degli obiettivi da perseguire e, infine, di scelta e combinazione degli interventi di politica agraria previsti nei regolamenti europei, utilizzando le risorse finanziarie allocate nella rubrica agricola del bilancio pluriennale, oltre che il cofinanziamento nazionale ed eventuali fondi integrativi statali e regionali. L'intero processo è il frutto della combinazione ottimale tra il lavoro svolto in ambito nazionale e quello realizzato sul territorio ed è attuato in base al principio dell'orientamento al risultato che esige l'individuazione iniziale di indicatori, da utilizzare per misurare l'effettivo raggiungimento dei traguardi intermedi e finali.

Il compito da svolgere a livello nazionale consiste nella predisposizione, attuazione e controllo di un piano strategico (il PSP), nel quale è necessario specificare le traiettorie per lo sviluppo agricolo, entro un orizzonte temporale di sette anni (dal 2021 al 2027) ed agire in maniera conforme alle esigenze ed ai traguardi stabiliti. Il monitoraggio annuale e periodico consente di verificare se tutto procede come previsto e di mettere in campo i necessari correttivi, nel quadro di un'attività di supervisione ed indirizzo della Commissione europea.

Le proposte di riforma in discussione prevedono che ogni Stato membro rediga un unico PSP a livello nazionale e individui una sola autorità di gestione.

La combinazione di tutto quello che è stato sinteticamente riportato implica un'autentica rivoluzione, non fosse altro che per una ragione: la necessità di rivedere il modello di gestione degli interventi di politica agricola nel nostro Paese, con particolare riferimento alle sensibili relazioni tra lo Stato centrale (il Mipaaf ed altri ministeri competenti, come quello dell'ambiente) e le Regioni.

Fino al 2020, la politica agricola di matrice europea in Italia è racchiusa in alcuni piani strategici nazionali di tipo settoriale (come per ortofrutta, vino, olio), in 21 piani di sviluppo rurale formulati ed attuati a livello regionale e di provincie autonome e, infine, in un Psr nazionale, nel quale sono programmate alcune misure, come la gestione del rischio, le infrastrutture irrigue e la biodiversità zootecnica (così è ipocritamente chiamato in Italia un regime di aiuto a favore delle associazioni degli allevatori).

Qualora la riforma proposta passasse indenne il negoziato politico a livello europeo, questo sistema di gestione è destinato ad essere archiviato e sostituito da uno completamente diverso che sarebbe opportuno iniziare a disegnare da subito in Italia e nella maniera più funzionale e innovativa possibile.

Il valore aggiunto della sussidiarietà è strettamente dipendente dalla capacità delle autorità nazionali di governare con lungimiranza e competenza il processo di definizione e di esecuzione del PSP e di interpretare in modo diverso il sistema delle relazioni istituzionali tra il ministero e le Regioni.

Queste ultime sembrano destinate a perdere parte della loro rilevanza politica con la riforma in corso. Non eserciteranno più il controllo pieno sul programma di sviluppo rurale che non esisterà più, ma potranno ricoprire il ruolo di organismo intermedio, con funzioni e responsabilità delegate dall'Autorità nazionale unica che verosimilmente sarà il Mipaaf.

Quanto è stato descritto non è il frutto di una libera interpretazione, ma ciò che emerge chiaramente dall'analisi della proposta di regolamento della Commissione europea, tenendo conto sia dei considerando che degli articoli.

Ci sono alcuni punti critici che derivano dalla nuova Pac in discussione a livello comunitario e sui quali sarebbe utile interrogarsi il più in fretta possibile.

Il primo riguarda il modello di governance di cui l'Italia deve dotarsi per affrontare al meglio la situazione. In particolare, c'è da formulare una nuova ingegneria istituzionale, tramite la quale individuare le diverse Istituzioni chiamate ad operare e definire per ognuna di esse ruoli, responsabilità e confini operativi.

Collegato con il punto precedente, vi è l'esigenza di un diverso approccio alla gestione degli aspetti finanziari, il che comporta decisioni su: il modo di allocare le risorse tra settori, territori, tipologie di beneficiari; la maniera di utilizzare e favorire le sinergie tra i fondi dell'Unione europea e quelli nazionali; i criteri per la ripartizione dello stanziamento tra le sette annualità di programmazione e tra i diversi interventi della Pac; gli accorgimenti tramite i quali si utilizzano pienamente le risorse comunitarie, scongiurando il rischio del disimpegno automatico, anche promuovendo un comparabile livello di efficacia e di efficienza da parte dei vari responsabili della esecuzione degli interventi.

Vi è poi un terzo elemento che costituisce l'essenza del disegno della nuova Pac oggi in discussione ed è la capacità e la disponibilità delle autorità nazionali coinvolte a non disperdere le limitate risorse finanziarie disponibili, tra una miriade di interventi, concepiti più per tacitare i vari portatori di interesse che per attuare un disegno politico coraggioso, selettivo e coerente rispetto alle esigenze ed alle suscettibilità del sistema agricolo nazionale e dei vari territori.

In pratica, il fattore chiave di successo capace di generare i frutti insiti nel nuovo modello di gestione della Pac, risiede nella capacità di chi detiene il potere decisionale di esercitarlo fino in fondo, assumendosene la responsabilità tramite la selezione chiara delle priorità e degli obiettivi da raggiungere, in termini di migliore possibile combinazione tra settori, territori e modelli agricoli da sostenere ed incentivare. 

Ermanno Comegna  

Già docente presso Università Cattolica del Sacro Cuore di Piacenza, Università degli Studi di Campobasso e Università degli Studi di Udine. Attualmente svolge attività di libero professionista e di consulente nel settore agricolo ed agro-alimentare. E' iscritto all'albo dei giornalisti elenco dei pubblicisti.